Keelman Saavedra
Abogado

Artículo sobre seguridad ciudadana y otros temas de derecho.
La idea de este artículo, es compartir una mirada (breve pero reflexiva), a la manera como hemos venido asumiendo el tema de “orden” y “seguridad”, a lo largo de nuestra historia constitucional.

 

¿Cómo se manejaban las cuestiones de seguridad? ¿Qué funciones tenía nuestra policía?; limitaciones y alcances, avances y retrocesos respecto a cómo hemos normado a nivel constitucional este tema.


Con el repaso constitucional realizado, notamos que se ha citado -casi indistintamente- “seguridad”, “orden público” y “orden interno”, por lo que creemos que se debe hacer luego, una necesaria distinción.


Ya desde la vieja Constitución de Cádiz (1812) se ponía bajo la responsabilidad de los municipios a la policía “de salubridad y comodidad”; quienes, (art. 321) “deberían auxiliar…en todas las situaciones (de) seguridad de las personas como de los bienes de los vecinos, (ayudando) a la conservación del orden público”
El objeto del gobierno era La Felicidad de la Nación; se señala incluso que el fin de toda sociedad política, no puede ser otro que el Bienestar de las personas que la conforman (art. 13).
Para 1823, y ya dentro del régimen municipal de la naciente república, se reconocían en la Constitución hasta 5 tipos de policías (art. 140): Policía de orden, Policía de Instrucción Primaria, Policía de Beneficencia, Policía de Salubridad y Seguridad y la Policía de Comodidad, Ornato y Recreo.


Es en 1826 que se amplía a 48 horas -ya no 24-, el plazo para poner a un detenido a disposición del juez competente, siempre y cuando la seguridad de la república exija tal arresto (art. 84). Aparece la figura del Subprefecto, (reemplazando a los Intendentes), explicando el art. 132 que sus atribuciones –y de los Prefectos, Gobernadores y Alcaldes eran “…mantener el orden y la seguridad pública”.


En 1828 se nota la aparición de cierto estilo discriminante al tutelar la seguridad, toda vez que ciertas condiciones personales de los ciudadanos eran limitantes de sus derechos; así: la vagancia, el no tener un trabajo conocido, etc. eran causal suficiente para suspender los derechos de ciudadanía, al ser: “notoriamente vago, jugador, ebrio, o el casado que sin causa abandona a su mujer…” (Sic. Art. 6)


Pero, resulta interesante anotar que en esta Constitución se señala que “las cárceles son lugares de seguridad y no de castigo, prohibiendo rotundamente toda severidad adicional a la pena asignada”.


Nuestra fuerza pública era conformada por: el Ejército, la Milicia Nacional, (“cuerpos cívicos de orden” en todas las provincias), y La Armada.
La Constitución de 1834 se recibe sin mucha variación, (en este tema); las figuras de Prefecto, Subprefecto o Gobernador, requerían tener probidad notoria, según se lee en el artículo 134. En nuestra fuerza pública aparece en escena la Guardia Nacional.


Ya en 1837 el objeto mismo de la confederación Perú-Boliviana, que motivó esta Constitución, se definía en torno a una cuestión de seguridad, en este caso era (art. 2) "el mantenimiento de la seguridad interior y exterior de las repúblicas confederadas”; por estos días la función estatal quedaba bajo la figura de un Protector. “La Seguridad” (en genérico) parecía ser pues, la razón de ser de la Confederación. -Situación harto entendible, pues se trataba de Confederar (Art. 1º) la República de Bolivia y la del Norte y Sur del Perú-
Para 1839 el Presidente de la República, era encargado de “dar reglamentos de policía para mantener la seguridad y moral pública”, pudiendo ordenar detenciones hasta por 48 horas, además de conservar el “orden interior” y “seguridad exterior”. Los Prefectos, Subprefectos y Gobernadores debían “Mantener el orden y seguridad en sus territorios, y ser los jefes de la alta y baja policía”; sin embargo, tenían sólo 24 horas para poner un detenido a disposición del juez.


La Guardia Nacional estaba conformada por “cuerpos cívicos organizados” en cada provincia; según la ley La Guardia sólo podía actuar dentro de los límites de sus respectivas provincias, salvo en casos de sedición o invasión.


En la constitución política de 1920 , notamos que el abordaje del tema se limita a una cuestión de “orden público”, asignando a la policía el orden y la seguridad públicos, así: “Los funcionarios encargados de la policía de seguridad y del orden público dependen inmediatamente del Poder Ejecutivo” (art 138)
Destaca no obstante el concepto asociado de “higiene pública” dentro del tema de orden y seguridad de la nación, citemos en esto el artículo 18: “Todos se hallan sometidos a las leyes penales y a las que resguardan el orden y la seguridad de la Nación, la vida de los habitantes y la higiene pública”.


Se reitera que las cárceles son lugares de seguridad y no de castigo prohibiéndose toda severidad innecesaria para los presos. La ley “[no podía] establecer tormentos, castigos ni penas infamantes”, castigando a quienes ordenen o ejecuten esas órdenes. Era potestad del poder ejecutivo: designar y remover a los funcionarios encargados de la policía de seguridad y del orden público (artículo 138).


Las garantías individuales no podían ser suspendidas por ninguna ley ni autoridad. Sin embargo esto, el Congreso podía dictar en casos extraordinarios, en que peligraba la seguridad interior o exterior, leyes especiales para su defensa; pero sin que en los juicios de excepción a que hubiese lugar se pueda sentenciar a los inculpados. (art. 36)


Merece señalar que: “El objeto de la fuerza pública es asegurar los derechos de la Nación en el exterior y la ejecución de las leyes y el orden en el interior. Se consideraba que el reclutamiento es un crimen que da acción ante los Jueces y el Congreso contra el que lo ordenare (art. 145)


A su turno, y mientras estuvo vigente, la Carta Magna de 1933 Nadie podía ser detenido sino por mandamiento escrito y motivado del juez competente o de las autoridades encargadas de conservar el Orden Público. (Art. 56).


También se evocaba el concepto de “Seguridad Pública”, el art. 40 consigna que la libertad de comercio, sujeta su ejercicio a que “…cuando lo exijan la seguridad o la necesidad públicas, se (pudiera) establecer limitaciones o reservas en dicho ejercicio...” Se garantizaba “ejercer libremente toda profesión u oficio que no se oponga a la moral, a la salud ni a la seguridad pública”


Nos llamó la atención el art. 54, donde consta que: “La pena de muerte se impondrá por delitos de traición a la patria y homicidio calificado, y por todos aquellos que señale la ley”. Se dejaba pues, al simple criterio legislativo, señalar en que casos se aplicará la pena de muerte.


En las atribuciones del Presidente de la República se tiene: “Mantener el orden interno y la seguridad exterior de la República…” Seguidamente: La finalidad de la fuerza armada es asegurar los derechos de la República…y la conservación del orden público. (Art. 213).

Se percibe así un uso indistinto de los conceptos de “orden interno” y “orden público”.


Vuelta de página, y ya en 1979, la Constitución reconocía la competencia del Estado en materia de seguridad, y señalaba que el “Orden Interno” era de su responsabilidad, pero erróneamente mezclaba este concepto –el de Orden Interno- con el de Defensa Nacional, es decir, se reconocía el derecho a la seguridad o sanidad públicas, pero principalmente, se buscaba la seguridad de todas las personas con este concepto englobado, sin ofrecer mayor diferencia o alusión expresa (todavía) al tema de “Seguridad Ciudadana”.


Sin embargo, se colocaba especial interés en el tema de seguridad y tranquilidad en lugares públicos, plazas, calles y avenidas, cuya amenaza de perturbación permitía restringir la libertad de reunión. La finalidad de seguridad de todas las personas era buscada a través de la Seguridad y la “Defensa Nacional”. Así se desprende de. art.2. Numeral 10. Toda persona tiene derecho: “A reunirse pacíficamente sin armas. Las reuniones en locales privados o abiertos al público no requieren aviso previo. Las que se convocan en plazas y vías públicas exigen anuncio anticipado a la autoridad, la que podrá prohibirlas solamente por motivos probados de seguridad o de sanidad públicas”.


Dentro del apartado de: “De la Defensa Nacional y el Orden Interno”: art. 211 son Atribuciones y Obligaciones del Presidente de la República (4): “Velar por el orden interno y la seguridad exterior de la república” art. 269: “El Estado garantiza la seguridad de la nación mediante la defensa nacional"
Así las cosas, la seguridad y tranquilidad de todos, se asumía -a nivel constitucional-, que debería ser garantizada como un tema de Defensa Nacional; -concepto que está unido al de seguridad del territorio y la seguridad externa- no obstante la marcada diferencia entre orden interno y seguridad exterior. En todo caso, el concepto de Defensa Nacional aparece englobando la concepción de seguridad y de orden, sea que se refiera a orden público u orden interno.


El tema estaba pues, asignado a las fuerzas policiales, en ese entonces, las desaparecidas Guardia Civil, la Policía de Investigaciones y la Guardia Republicana. Art. 277 “Las Fuerzas Policiales están constituidas por la Guardia Civil, la Policía de Investigaciones y la Guardia Republicana tienen por finalidad fundamental mantener el orden interno, preservar, conservar el orden público, garantizar el cumplimiento de las leyes, la seguridad de las personas y los patrimonios público y privado así como prevenir y combatir la delincuencia….”


Posteriormente, en 1988 -primer gobierno de García-, al unificarse la guardia civil, la policía de investigaciones y la guardia republicana, se agrega a nivel constitucional la misión de “ayudar y proteger a las personas”


Ahora, el Art. 277 señalaba que “La Policía Nacional tiene por finalidad fundamental garantizar, mantener y restablecer el orden interno, debiendo prestar ayuda y protección a las personas y a la sociedad, garantizar el cumplimiento de las leyes, la seguridad de los patrimonios públicos y privados, prevenir y combatir la delincuencia, vigilar y controlar las fronteras nacionales. Participa con las Fuerzas Armadas en la Defensa Nacional. Su organización y funciones se establecen en su respectiva Ley Orgánica”


Se observa pues, un retroceso, -al menos de carácter enunciativo, respecto a tutelar bienes jurídicos-, pues en la reforma de 1988, ya no se incluye el texto: “garantizar la seguridad de las personas”, manteniéndose sin embargo, el garantizar la seguridad de los patrimonios públicos y privados, aunque sentimos que se compensa al incluir acertadamente el mandato de “prestar ayuda y protección a las personas.”


Es en la Constitución de 1993 que recién entra en escena –expresa y escuetamente- el concepto de “Seguridad Ciudadana” así, el artículo 195 indicaba que “la ley regula la cooperación de la Policía Nacional con las municipalidades en materia de seguridad ciudadana”. Se dejaba pues, al desarrollo legislativo el encuadre del nuevo concepto.


Posteriormente, la reforma constitucional del 2002 (ley Nº 27680 marzo del 2002), mejora e introduce la siguiente redacción: (art. 197) “Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local. Asimismo brindan servicios de seguridad ciudadana, con la cooperación de la Policía Nacional del Perú, conforme a ley”.
Tal afirmación –de rango constitucional- anduvo sin asidero o desarrollo legal , hasta la posterior dación de la actual Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 27972, recién en mayo del 2003.

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Post producido por: Franco Chinchay | 21/12/2011 12:33:41 -0500
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